生态保護紅線是維護生态安全、保障居民生産生活、實現可持續發(fā)展的基礎。2013年5月，習近平總書記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習時(shí)特别指出，要劃定并嚴守生态紅線，構建科學(xué)合理的城鎮化推進(jìn)格局、農業發(fā)展格局、生态安全格局，黨的十八屆三中全會(huì)將(jiāng)劃定生态保護紅線作爲改革生态環境保護管理機制的重要手段，原國(guó)家環保部副部長(cháng)李幹傑將(jiāng)“生态保護紅線”稱爲繼“18億畝耕地紅線”後(hòu)另一條被(bèi)提到國(guó)家層面(miàn)的“生命線”①，在國(guó)家的一系列規劃、文件及會(huì)議中均將(jiāng)生态保護紅線至于非常重要的位置，并出台了相應的文件加強管理。2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務院辦公廳專門印發(fā)《關于劃定并嚴守生态保護紅線的若幹意見》，并提出京津冀區域、長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線各省(直轄市)于2017年底前、其他省(自治區、直轄市)2018年底前、全面(miàn)2020年前完成(chéng)生态保護紅線的劃定。

　　各類規劃中也非常重視對(duì)河湖濕地、森林等生态空間的保護，《城鄉規劃法》明确要求“水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與曆史文化遺産保護以及防災減災等内容，應當作爲城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性内容”。《國(guó)家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出，要合理劃定生态保護紅線，最近出台的《省級空間規劃試點方案》中，也明确要求劃定城鎮、農業、生态空間以及生态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等“三區三線”。由此可見，生态紅線的劃定將(jiāng)成(chéng)爲城市規劃工作中的重要内容之一。

　　1 生态保護紅線溯源

　　生态保護紅線最早可追溯至2011年10月國(guó)務院出台的《關于加強環境保護重點工作的意見》(國(guó)發(fā)[2011]35号)中，該文件中提出，“在重要生态功能(néng)區、陸地和海洋生态環境敏感區、脆弱區等區域劃定生态紅線”。這(zhè)是“生态紅線”一詞首次出現在國(guó)家重要文件中。

　　2013年1月，國(guó)家環保部、财政部、發(fā)改委出台的《關于加強國(guó)家重點生态功能(néng)區環境保護和管理的意見》中，再次提出“在國(guó)家重要(重點)生态功能(néng)區、陸地和海洋生态環境敏感區、脆弱區等區域劃定生态紅線”。

　　2013年11月，《中共中央關于全面(miàn)深化改革若幹重大問題的決定》中專段提到了劃定生态保護紅線，這(zhè)是“生态保護紅線”作爲整體概念首次被(bèi)提出。

　　2014年4月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務委員會(huì)第八次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)環境保護法》(自2015年1月1日起(qǐ)施行)提出，“國(guó)家在重點生态功能(néng)區、生态環境敏感區和脆弱區等區域劃定生态保護紅線，實行嚴格保護”。生态保護紅線作爲整體名詞首次寫入法律條文，并明确“生态保護紅線”應當爲國(guó)家層面(miàn)的概念，“生态保護紅線”的劃定主體爲國(guó)家。

　　2015年4月，中共中央、國(guó)務院在出台的《關于加快推進(jìn)生态文明建設的意見》中，再次重新明确了“在重點生态功能(néng)區、生态環境敏感區和脆弱區等區域劃定生态紅線”，并“科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生态紅線”。

　　2016年6月，國(guó)家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)《關于加強資源環境生态紅線管控的指導意見》中提出，要“根據涵養水源、保持水土、防風固沙、調蓄洪水、保護生物多樣(yàng)性，以及保持自然本底、保障生态系統完整和穩定性等要求，兼顧經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展需要，劃定并嚴守生态保護紅線”。

　　2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務院辦公廳印發(fā)《關于劃定并嚴守生态保護紅線的若幹意見》(以下簡稱《若幹意見》)，明确提出生态保護紅線是指“在生态空間範圍内具有特殊重要生态功能(néng)、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國(guó)家生态安全的底線和生命線”，包括“ 具有重要水源涵養、生物多樣(yàng)性維護、水土保持、防風固沙、海岸生态穩定等功能(néng)的生态功能(néng)重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生态環境敏感脆弱區域 ”。

　　從生态保護紅線的發(fā)展曆程及國(guó)家要求來看，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，生态保護紅線從宏觀層面(miàn)的保護要求逐步發(fā)展到空間範圍的劃定、地塊邊界的落實及管控制度的建立上，并將(jiāng)作爲空間管控的一條重要紅線在規劃中加以落實。

　　從生态保護紅線的概念及内涵來分析，其應具有三種(zhǒng)屬性，即功能(néng)屬性、空間屬性和管理屬性。功能(néng)屬性即生态保護紅線的區域應具有重要水源涵養、生物多樣(yàng)性維護、水土保持、防風固沙、海岸生态穩定等生态功能(néng)。空間屬性即生态保護紅線應落實到森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘塗、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等生态空間上，并且其能(néng)通過(guò)城鄉用地類别加以落實。管理屬性即其作爲“ 紅線”具有“ 最低限度”的涵義，是建設空間和生态保護空間的分界線，生态保護紅線應作爲國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的底線加以“保護”，是城鎮發(fā)展的拓展邊界線，生态紅線内部爲生态環境保護相關部門行使管理職能(néng)且需要強制性嚴格保護的區域。

　　2生态保護紅線的空間範圍

　　2.1 生态保護紅線的空間落實

　　國(guó)家出台的多個文件強調，生态保護紅線是在“重點生态功能(néng)區、生态環境敏感區和脆弱區等”範圍内劃定，然而，上述範圍未包括城市規劃實際工作中遇到的自然保護區、風景名勝區、森林公園等各類區域。

　　《關于加強環境保護重點工作的意見》指出，國(guó)家重點生态功能(néng)區是需要在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規模高強度工業化城鎮化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生态産品供給能(néng)力的區域。結合《全國(guó)主體功能(néng)區規劃》、《國(guó)家重點生态功能(néng)保護區規劃綱要》，可以發(fā)現，國(guó)家重點生态功能(néng)區屬于限制開(kāi)發(fā)區，分爲水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣(yàng)性維護型等四種(zhǒng)類型。《國(guó)家重點生态功能(néng)保護區規劃綱要》強調，自然保護區、世界文化自然遺産、風景名勝區、森林公園等特别保護區域屬于禁止開(kāi)發(fā)區(此處的禁止開(kāi)發(fā)區爲禁止進(jìn)行工業化城鎮化開(kāi)發(fā))。

　　《全國(guó)生态脆弱區保護規劃綱要》明确生态脆弱區是指兩(liǎng)種(zhǒng)不同類型生态系統交界過(guò)渡區域，包括水土流失敏感區、土地沙化敏感區、石漠化敏感區、高寒生态脆弱區、幹旱、半幹旱生态脆弱區等，全國(guó)主要分布在北方幹旱半幹旱區、南方丘陵區、西南山地區、青藏高原區及東部沿海水陸交接地區，主要類型分爲東北林草交錯生态脆弱區、北方農牧交錯生态脆弱區、西北荒漠綠洲交接生态脆弱區、南方紅壤丘陵山地生态脆弱區、西南岩溶山地石漠化生态脆弱區、西南山地農牧交錯生态脆弱區、青藏高原複合侵蝕生态脆弱區、沿海水陸交接帶生态脆弱區等八類。

　　2015年5月，國(guó)家環保部出台《生态保護紅線劃定技術指南》(以下簡稱《指南》)，提出生态保護紅線主要在以下生态保護區域進(jìn)行劃定，即重點生态功能(néng)區、生态敏感區/脆弱區、禁止開(kāi)發(fā)區、其他。從生态保護紅線的劃定範圍來看，該《指南》與以上國(guó)家及部委出台的相關《意見》、《決定》及《環境保護法》相比多了“禁止開(kāi)發(fā)區”及“其他”兩(liǎng)類。從自然保護區、風景名勝區、森林公園、世界文化自然遺産的内涵來看，這(zhè)些區域具有較高的生态價值，其應作爲生态保護紅線的重要組成(chéng)部分。

　　綜合以上分析，生态保護紅線應是包括所有特别保護區域在内的、并在重點生态功能(néng)區、生态環境敏感區和脆弱區範圍内劃定的必須強制性嚴格保護的區域。

　　2.2 生态保護紅線用地落實

　　在實際規劃工作中，生态紅線需要通過(guò)具體用地的地類進(jìn)行落實。根據《城市用地分類與規劃建設用地标準》(GB50137-2011)，其應在非建設用地類(E類)中進(jìn)行劃定，即水域、農林用地及其他未利用地，但哪些用地需要劃入生态保護紅線範圍需要進(jìn)一步讨論。

　　江蘇省政府2013年印發(fā)了《江蘇省生态紅線區域保護規劃》(蘇政發(fā)〔2013〕113号)，全省共劃定15類(自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質遺迹保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、海洋特别保護區、洪水調蓄區、重要水源涵養區、重要漁業水域、重要濕地、清水通道(dào)維護區、生态公益林、太湖重要保護區、特殊物種(zhǒng)保護區)生态紅線區域，爲全省各地方的生态保護紅線劃定奠定了基礎。然而從筆者接觸的生态紅線區域的空間分布特征來看，生态紅線區域的劃定僅是在現有基礎上做的空間範圍落實，缺乏從較大區域的生态安全格局構建的考慮，也即缺少生态安全格局的結構性空間的控制，如維持生态廊道(dào)的生态空間等。

　　綜上所述，目前的生态紅線區域僅僅是生态保護紅線的基本空間範圍，生态保護紅線在劃定時(shí)，還(hái)應在已有生态紅線區域的基礎上，通過(guò)較爲詳細的生物多樣(yàng)性調查，摸清動植物的分布特征，并結合區域生态安全格局分析、生态敏感性評價，將(jiāng)形成(chéng)生态安全格局的結構性的生态綠地、水域等用地的地類納入生态保護紅線的範圍。

　　3 生态保護紅線分級管控

　　生态保護紅線範圍一般面(miàn)積較大，且作爲生态保護紅線的各類生态空間具有良好(hǎo)的生态基礎和自然風景，如風景名勝區、森林公園、自然保護區等，随著(zhe)當前城鎮居民生活水平的提高，對(duì)良好(hǎo)生态環境資源的需求較爲迫切，因此，生态保護紅線的管控可以因其生态功能(néng)發(fā)揮的重要程度或生态脆弱性程度不同，采取有差異管控級别的管控措施。

　　一般生态保護紅線内生态空間的核心區、生态重要性程度較高的地區或極易遭到破壞的地區，如自然保護區的核心區和緩沖區、森林公園的生态保護區，應作爲禁止建設區(此處的禁止建設區爲禁止開(kāi)發(fā)建設)，采取較爲嚴格的管控措施，禁止開(kāi)發(fā)利用;對(duì)于生态保護紅線内生态空間的實驗區或生态敏感性較低的地區，如風景名勝區核心景區以外的範圍等，可作爲限制開(kāi)發(fā)區，在符合生态環境容量的前提下通過(guò)開(kāi)發(fā)利用方式、開(kāi)發(fā)強度、建設要求等的引導，合理規範人爲活動，爲生态空間利用提供條件，同時(shí)發(fā)揮生态空間的遊憩、教育功能(néng)，促進(jìn)對(duì)生态空間的保護。

　　在生态保護紅線劃定實踐中，由于不同部門對(duì)空間資源利用訴求不一緻，導緻生态保護紅線中包含其他用地，如生态保護紅線中包括大量的城市周邊永久基本農田，對(duì)此類重疊的生态保護紅線，應綜合考慮重疊的用地類别，采用二者中較爲嚴格的管控措施。

　　對(duì)于生态保護紅線中已有的村莊等，對(duì)應于管控級别采取不同的管控措施。位于禁止建設區内的，應實施逐步搬遷;位于限制建設區内的，應控制村莊的建設強度，控制農業面(miàn)源污染，加強環境基礎設施建設，并對(duì)村莊産業發(fā)展、建築形式、建築材料等做出相應的引導要求，以保護生态空間。

　　4 結語

　　生态保護紅線對(duì)維持國(guó)家和區域生态安全具有非常重要的作用，在當前我國(guó)生态環境保護形勢日益嚴峻、生态空間保護壓力不斷增大的背景下，城鄉規劃作爲謀劃未來發(fā)展且具有法律效力的政策工具，應在科學(xué)和系統分析的基礎上，將(jiāng)生态保護紅線落實到具體空間，充分發(fā)揮在空間資源配置上的重要作用，加強對(duì)生态保護紅線内各類生态空間的保護與管控，保障國(guó)家和區域生态安全底線。(摘自“江蘇城市規劃網”)