海綿城市是在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗并與我國(guó)發(fā)展實際相結合的一項重大創新工程，海綿城市規劃則是在我國(guó)推進(jìn)海綿城市建設事(shì)業發(fā)展過(guò)程中應運而生的，其誕生之初就(jiù)肩負著(zhe)爲城市生态保護與恢複、城市安全(防洪排澇)提供系統規劃指導的任務。與海綿城市規劃技術體系息息相關的法律法規、技術标準和技術方法等要素的探索，成(chéng)爲海綿城市規劃技術産生和發(fā)展的基礎，也爲我國(guó)城鄉規劃體系向(xiàng)綠色和可持續規劃轉型提供了新的路徑。

　　一、海綿城市規劃實踐的政策環境

　　爲推動和指導我國(guó)各地開(kāi)展海綿城市建設工作，充分發(fā)揮規劃的引領作用，國(guó)家出台了一系列的相關政策文件。

　　2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會(huì)議上明确指出，在提升城市排水系統時(shí)要優先考慮把有限的雨水留下來，優先考慮更多利用自然力量排水，建設自然積存、自然滲透、自然淨化的海綿城市。與此同時(shí)，國(guó)家相繼出台了《國(guó)務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國(guó)發(fā)[2013]36号)、《國(guó)務院辦公廳關于做好(hǎo)城市排水防澇設施建設工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]23号)等多項政策，提出積極推行低影響開(kāi)發(fā)建設模式。

　　2015年10月11日，國(guó)務院辦公廳發(fā)布《關于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]75号)(以下簡稱《指導意見》)，強調規劃引領，要求科學(xué)編制規劃，將(jiāng)雨水年徑流總量控制率作爲城市規劃的剛性控制指标，建立區域雨水排放管理制度。嚴格實施規劃，將(jiāng)海綿城市建設要求作爲城市規劃許可和項目建設的前置條件，在施工圖審查、施工許可、竣工驗收等環節嚴格把關。2016年2月21日，中共中央、國(guó)務院印發(fā)《關于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》(中發(fā)[2016]6号)，要求依法規劃、建設和管理城市，嚴格依法執行規劃，堅持規劃先行與建管并重相結合，并從科學(xué)規劃層面(miàn)明确提出“推進(jìn)海綿城市建設”、“恢複城市自然生态”。

　　爲了加強規劃的科學(xué)指導作用，在國(guó)家對(duì)試點城市進(jìn)行考核的要求和指标中，都(dōu)將(jiāng)海綿城市規劃作爲了重要的考核内容。2015年7月10日，住房城鄉建設部辦公廳印發(fā)《海綿城市建設績效評價與考核辦法(試行)》(建辦城函[2015]635号)，明确了海綿城市建設績效評價與考核指标，其中在制度建設及執行情況方面(miàn)，明确提出將(jiāng)規劃建設管控制度以及藍線、綠線劃定與保護和技術規範與标準建設等作爲試點城市考核的重點内容。2016年2月25日，住房城鄉建設部、水利部、财政部聯合對(duì)第一批16個海綿城市試點工作年度落實績效進(jìn)行評價，其中將(jiāng)海綿城市建設專項規劃作爲考核的四個重點内容之一，要求從專項規劃對(duì)國(guó)辦發(fā)[2015]75号文件要求的響應性、問題導向(xiàng)和目标導向(xiàng)以及專項規劃系統性、整體性、完整性、落地性進(jìn)行考核。

　　二、海綿城市規劃進(jìn)展情況

　　綜合我國(guó)海綿城市建設的總體進(jìn)程、海綿城市規劃體系的演進(jìn)及各地實踐，可將(jiāng)我國(guó)海綿城市規劃實踐分爲以下三個階段：

　　(一)早期相關規劃技術的探索應用

　　早在20世紀末我國(guó)就(jiù)開(kāi)始推行低影響開(kāi)發(fā)技術的應用，并強調其在未來城市可持續發(fā)展中的意義和重要性。在充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗、結合自身特點的基礎上，我國(guó)上海、嘉興、鎮江、深圳、杭州等地先後(hòu)開(kāi)展了相關研究和實踐，出現了一批規劃、設計和實施的典型案例，如深圳光明新區綠色新城等，有的項目實施運行至今已有10餘年。同時(shí)，結合實踐，一些地方也出台了一些政策法規，如《深圳市雨洪利用系統布局規劃》、《深圳市居住小區雨水綜合利用規劃指引》等。此外，結合國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項開(kāi)展了城市道(dào)路與開(kāi)放空間低影響開(kāi)發(fā)雨水系統、綠色建築與小區低影響開(kāi)發(fā)雨水系統、中新生态城水系統構建及水質水量保障等專題研究。在國(guó)家頒布實施的《綠色建築評估标準》(GB/T50378-2006)中，對(duì)雨水收集和滲透利用提出量化指标或要求，2007年4月頒布實施的《建築與小區雨水利用工程技術規範》(GB50400-2006)中，要求各類建築物和小區規劃中應包括雨水利用的内容。

　　(二)海綿城市規劃編制起(qǐ)步階段

　　爲了規範各地海綿城市規劃建設工作，2014年10月22日，住房城鄉建設部印發(fā)《海綿城市建設技術指南--低影響開(kāi)發(fā)雨水系統構建(試行)》(建城函[2014]275号)，明确了規劃控制目标分解、落實及其構建技術框架，并對(duì)城市總體規劃、相關專項規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等各階段規劃都(dōu)提出了相應的建議與控制指标。2014年底，财政部、住房城鄉建設部、水利部決定開(kāi)展中央财政支持海綿城市建設試點工作，并遴選了第一批16個城市作爲海綿城市試點，試點城市都(dōu)廣泛開(kāi)展了海綿城市規劃研究工作，編制了試點區域範圍的海綿城市建設專項規劃(或控制性詳細規劃)，萍鄉、遂甯等試點城市還(hái)編制了整個市域範圍的海綿城市建設總體規劃，以指導海綿試點城市建設，強化規劃管控。與此同時(shí)，從标準規範與海綿城市建設銜接的要求出發(fā)，全面(miàn)開(kāi)展了國(guó)家相關标準規範的制定修訂工作，并于2015年10月正式啓動了國(guó)家第一批相關标準規範如《城市用地豎向(xiàng)規劃規範》(CJJ83-99)、《城市水系規劃規範》(GB50513-2009)等的修訂工作，以解決海綿城市建設在規劃、設計、施工、驗收等環節與現行标準規範不銜接等問題。

　　總體來說，海綿試點城市都(dōu)在有效防治城市内澇、保障城市生态環境等方面(miàn)進(jìn)行了積極探索實踐，對(duì)海綿城市的内涵與系統的複雜關系有清晰的認識，并在海綿城市規劃的方法、内容以及實施等方面(miàn)都(dōu)進(jìn)行了大量探索性工作。

　　(三)海綿城市規劃編制全面(miàn)開(kāi)展階段

　　以2016年3月《關于印發(fā)海綿城市專項規劃編制暫行規定的通知》(建規[2016]50号，以下簡稱《海綿專項規劃暫行規定》)正式發(fā)布爲标志，海綿城市規劃工作進(jìn)入全面(miàn)開(kāi)展的新階段。文件對(duì)海綿專項規劃的編制程序、組織方式、技術内容等都(dōu)做了引導性規定，要求海綿專項規劃要注重落實管控要求并與相關規劃保持銜接;應重視分析，科學(xué)合理推導結論，并合理選擇海綿設施和措施。在《海綿專項規劃暫行規定》出台後(hòu)，第一批海綿試點城市迅速開(kāi)展規劃編制或修編工作。在第二批海綿試點城市申報過(guò)程中，按照申報要求，14個試點城市均編制了海綿城市建設專項規劃，同時(shí)也根據《海綿專項規劃編制暫行規定》要求修改完善海綿城市專項規劃，其中甯波、青島、深圳等城市還(hái)開(kāi)展了試點區域的海綿城市設計或修建性詳細規劃編制。截至2016年年底，國(guó)家第一、第二兩(liǎng)批共30個海綿試點城市已基本完成(chéng)海綿城市專項規劃的編制工作。同時(shí)，吉林、浙江、安徽、山東、湖南等十餘個省，開(kāi)展了省級海綿城市省級試點工作，共選出了80餘個省級試點城市，多數省級試點城市都(dōu)編制了海綿城市專項規劃。在國(guó)家和省級海綿城市試點的基礎上，全國(guó)其他城市也開(kāi)始全面(miàn)推進(jìn)海綿城市專項規劃編制工作，甚至部分縣和區，如四川、上海等的縣或區等也開(kāi)始著(zhe)手編制海綿城市規劃。

　　目前，海綿城市專項規劃已經(jīng)作爲城市規劃體系的重要内容而得到廣泛認可，海綿城市規劃也在實踐中不斷得到完善。大家普遍認識到，推進(jìn)海綿城市建設一定要規劃先行，要將(jiāng)海綿城市建設理念和要求系統地融入到城市總體規劃、控制性詳細規劃和各相關專項規劃中，這(zhè)是將(jiāng)海綿城市建設常态化、規範化，避免“碎片化”和“簡單化”的關鍵一環。

　　三、海綿城市規劃實踐的特點

　　自海綿城市工作啓動以來，海綿城市建設受到國(guó)家前所未有的重視，海綿城市規劃工作也得到強力推進(jìn)，技術不斷進(jìn)步，呈現出以下特點：

　　(一)生态優先，因地制宜

　　海綿城市是以生态爲前提，各地編制的海綿城市規劃基本做到了以保護城市區域現有河道(dào)、湖泊等水生态資源與環境爲目标，來構建整體生态空間格局，以實現“讓城市更加自然、更生态、更有特色”的目的。另外，海綿城市建設受城市所處地區的氣候、地質、土壤等自然條件和經(jīng)濟技術條件影響很大，在實踐當中，多數城市都(dōu)能(néng)根據自身特點構建相應的指标和标準體系，因地制宜編制和實施海綿城市規劃。

　　(二)重視規劃的系統性

　　比較早期集中于微觀層面(miàn)的低影響開(kāi)發(fā)技術，海綿城市規劃則是將(jiāng)“山水林田湖”作爲一個整體來謀劃，采用“源頭減排、過(guò)程控制、系統治理”的綜合方法，從水生态、水環境、水資源、水安全等方面(miàn)提出系統的控制目标與規劃措施，基于自然和現狀環境條件合理劃分彙水分區，再層層分解規劃目标和指标。

　　(三)技術标準與規範先行

　　在海綿城市建設工作啓動的同時(shí)，國(guó)家、省和試點城市就(jiù)同步開(kāi)始研究修訂或制定相關規劃技術标準和規範，對(duì)于海綿規劃編制和海綿項目的建設起(qǐ)到了一定的規範引導作用。

　　(四)整體規劃與局部示範區的深度規劃相結合

　　爲保證規劃的系統性和有效性，各城市在開(kāi)展海綿城市規劃時(shí)，一方面(miàn)從整體區域著(zhe)眼，從宏觀、整體把握海綿城市建設方向(xiàng)和布局，保證規劃系統性，确保海綿城市總體目标的實現;另一方面(miàn)，從局部示範區入手，開(kāi)展了控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和海綿建設項目的場地設計等深度規劃設計工作，保證了規劃項目的落地實施。

　　(五)重視新技術在海綿城市規劃中的應用

　　各地在海綿規劃編制與實施過(guò)程中積極采用在線監測評估技術、數學(xué)模型、遙感技術、建造技術等新技術，如利用模型技術科學(xué)分解和明确城市内各個地塊海綿城市建設的主要控制指标，優化海綿城市建設方案;利用在線監測系統多方位記錄海綿城市建設相關設施建設運行情況等等，提高了規劃的合理性和有效性。

　　四、海綿城市規劃有關建議與展望

　　自海綿城市建設工作開(kāi)展以來，通過(guò)兩(liǎng)年多的實踐與創新，目前海綿城市規劃已得到全面(miàn)推進(jìn)，技術迅速發(fā)展。但是作爲一項全新的工作，在規劃編制和實施的實踐探索過(guò)程中也面(miàn)臨一些問題與困難，如基礎數據不全，規劃标準和技術指标有待進(jìn)一步實踐檢驗，與法定規劃之間的銜接需要加強，規劃實施績效評價等還(hái)處于摸索階段等。對(duì)此，提出以下幾方面(miàn)的建議：

　　(一)完善基礎數據調查與統計工作

　　配合海綿城市規劃與建設需要，建立與完善海綿城市現狀調查與年度統計制度，建設包括氣象、地形圖、城市下墊面(miàn)資料、城市排水分區、城市内澇情況等内容的城市生态本底數據庫。同時(shí)，加強與國(guó)家相關部門合作，實現相關信息共享共用。如與氣象部門對(duì)接，解決氣象資料問題及數據出口的問題;與國(guó)土部門銜接，掌握城市下墊面(miàn)數據;與測繪部門對(duì)接，掌握完整準确的地形資料等。

　　(二)探索與現有法定規劃技術體系有機銜接與融合

　　海綿城市建設是一個複雜的系統，其建設離不開(kāi)城市規劃技術與管理體系的支持。要實現海綿城市建設目标就(jiù)需要將(jiāng)海綿城市理念融入到城市規劃當中，將(jiāng)海綿城市建設内容納入到各層次的城市規劃以及市政、園林、道(dào)路交通等相關專業規劃中。如，在城市總體規劃修編時(shí)，將(jiāng)海綿城市規劃内容同步編制和吸納;在城市近期建設規劃中納入海綿城市近期建設内容等。

　　(三)建立海綿城市規劃實施績效評估制度

　　作爲開(kāi)展海綿城市建設的藍圖和公共政策，海綿城市規劃能(néng)否實施、實施效果好(hǎo)壞直接關系到海綿城市建設效果能(néng)否實現。建議定期對(duì)海綿城市規劃實施情況進(jìn)行評估，老城區以問題爲導向(xiàng)，重點以小雨不積水、大雨不内澇、水體不黑臭、熱島有緩解等方面(miàn)評估目标是否達到;新城區以目标爲導向(xiàng)，重點從水安全、水環境、水資源、水生态及水文化等方面(miàn)評估項目實施是否達到預期的目标等。

　　(四)重視海綿城市相關基礎技術研究

　　規劃技術的完善需要基于實踐之上的方法論和理論化的基礎研究，另外，也離不開(kāi)微觀層面(miàn)配套實施技術和産品的研發(fā)。一方面(miàn)，爲保證海綿城市建設規劃的科學(xué)性和規範化，應持續開(kāi)展海綿城市規劃基礎技術研究，在方法和理論方面(miàn)提供技術支撐;另一方面(miàn)，應當重視海綿城市建設相關産品的研發(fā)并形成(chéng)産業，爲海綿城市規劃能(néng)夠落地實施提供技術與産品支持。

　　展望未來，随著(zhe)我國(guó)生态文明建設全面(miàn)深化階段的來臨，我國(guó)海綿城市在進(jìn)一步完成(chéng)示範曆史使命的同時(shí)，必將(jiāng)成(chéng)爲引領我國(guó)生态文明建設的重要舞台。海綿城市規劃將(jiāng)在實踐過(guò)程中不斷優化，爲有中國(guó)特色的城鄉規劃改革創新作出積極貢獻。随著(zhe)各地海綿城市建設的全面(miàn)推進(jìn)，海綿城市規劃工作將(jiāng)呈現以下幾個發(fā)展趨勢：一是海綿城市規劃的技術理念和方式方法日益融合到現有法定城市規劃技術體系當中，成(chéng)爲城鄉規劃技術體系中的重要組成(chéng)部分;二是随著(zhe)海綿技術标準與規範體系的逐步建立與完善，海綿城市規劃的規範性和科學(xué)性將(jiāng)得到顯著提升;三是随著(zhe)規劃實施保障體制機制逐步完善，規劃對(duì)海綿城市建設活動的指導作用將(jiāng)不斷得到加強;四是随著(zhe)海綿城市規劃績效評估制度的完善，以及海綿城市建設産品和服務日益豐富和成(chéng)熟，海綿城市規劃的可操作性和有效性將(jiāng)得到大幅提升。(摘自《中國(guó)建設報》)