爲貫徹落實《中共中央 國(guó)務院關于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》、《國(guó)民經(jīng)濟和社會(huì)發(fā)展第十三個五年規劃綱要》、《國(guó)務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕17号，以下簡稱“水十條”)，全面(miàn)推進(jìn)城鎮節水工作，住房城鄉建設部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《城鎮節水工作指南》(以下簡稱《指南》),要求各地推進(jìn)節水型城市建設，對(duì)照“水十條”确定的目标要求，參照《指南》，制定節水工作計劃，明确尚未達到國(guó)家節水型城市标準城市的完成(chéng)期限和責任人，加快推進(jìn)。同時(shí)，加快城鎮節水改造，制定城鎮節水改造實施方案，盡快梳理節流工程、開(kāi)源工程、循環循序利用工程等建設任務，建立項目儲備庫。

　　爲幫助公衆更好(hǎo)地理解《指南》精神，記者采訪了住建部、發(fā)改委有關負責人及住建部城鄉規劃管理中心主任劉佳福、中國(guó)城鎮供排水協會(huì)常務副秘書長(cháng)劉志琪、江蘇省供排水協會(huì)副秘書長(cháng)林國(guó)峰、紹興水務集團總經(jīng)理沈建新、北京首創股份有限公司副總工韓偉、北京建築大學(xué)教授張雅君、清華大學(xué)環境學(xué)院教授胡洪營等業内專家。

　　一、《指南》關于“十三五”期間城鎮節水工作的總體思路和措施是什麼(me)?

　　住建部城建司有關負責人：近年來，通過(guò)大力開(kāi)展城鎮節水活動，我國(guó)城鎮節約用水工作取得顯著效益。近十年來，全國(guó)城鎮化率提高了15個百分點，城市用水人口增長(cháng)了75%，但城市居民人均日生活用水量降低了24%，城市年用水總量僅增長(cháng)12%，基本穩定在500億立方米，約占全國(guó)總用水量的十分之一。

　　2016年，中央城市工作會(huì)議之後(hòu)印發(fā)《中共中央 國(guó)務院關于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》，對(duì)城市規劃建設管理提出新的要求，《國(guó)民經(jīng)濟和社會(huì)發(fā)展第十三個五年規劃綱要》宏觀層面(miàn)明确了城鎮節水工作的總體目标要求，推進(jìn)城鎮節水改造，《指南》明确了“十三五”期間城鎮節水工作的總體思路，爲下一步工作指明了方向(xiàng)，也明确了措施。

　　具體來講，十三五城鎮節水工作主要包括“硬件”和“軟件”建設工作，以及相關保障措施。

　　(一)“硬件”建設。“硬件”主要是指市政公用基礎設施的改造和建設，這(zhè)需要城市總體規劃和城鎮節水等專項規劃的統籌引領。經(jīng)過(guò)多年的持續推進(jìn)和不斷積累，我國(guó)城鎮市政公用基礎設施建設取得了明顯的成(chéng)效，絕大多數城鎮都(dōu)有了相對(duì)完善的供水管網、公共供水廠、污水處理及再生利用等基礎設施，較好(hǎo)地滿足了城鎮供水和污水再生利用的基本需求。但是也應該看到，在節水的要求下，現有市政公用設施和他們的功能(néng)也面(miàn)臨著(zhe)提質升級和轉型的需求，特别是應加強以下三方面(miàn)的建設：一是節流工程，針對(duì)供水管網和末端設施，開(kāi)展節流工程建設，重點是供水管網漏損控制和節水器具的普及推廣;二是開(kāi)源工程，加強開(kāi)源工程建設，重點是污水、雨水、海水、礦井水等非常規水資源的開(kāi)發(fā)利用;三是循環與循序利用工程，一方面(miàn)是宏觀的城市健康水循環構建，另一方面(miàn)是中觀和微觀尺度的内部循環循序系統構建，針對(duì)公共機構、居民小區、工業企業等不同對(duì)象，開(kāi)展不同層次的循環與循序利用工程建設，提高水的重複利用效率。

　　(二)“軟件”建設。“軟件”是指節水管理制度的完善和建設。多年來，各級城鎮節水部門摸索出了一整套城鎮節水管理方法。新形式下，一是要繼續大力推進(jìn)節水型城市、企業、單位和居民小區等節水載體的建設，調動全社會(huì)參與積極性;二是做好(hǎo)新改擴建項目的節水措施“三同時(shí)”管理、階梯水價制度(包括居民計劃用水與定額管理、居民階梯水價)、節水統計等基礎管理工作，同時(shí)指導大型用水戶積極開(kāi)展水平衡測試;三是推進(jìn)水效領跑者、節水産品認證、合同節水管理、水效标識等制度建設和深化，這(zhè)是城鎮節水工作多年的制度經(jīng)驗的凝練提升。

　　(三)保障措施方面(miàn)，是指确保“軟硬件”建設的基礎保障措施要到位。組織保障是基礎，資金保障是關鍵，公衆參與是根本。要充分認識水的内涵和價值，革新投融資理念，改變以往城鎮節水工作單純依靠政府投資的模式，引入金融資本、民間資本、創業與私募股權基金等社會(huì)資本，拓寬投融資渠道(dào)，探索建立等政府與社會(huì)資本有機融合的合作機制。

　　二、《指南》出台的背景和意義?

　　發(fā)改委環資司有關負責人：水資源是我國(guó)經(jīng)濟社會(huì)可持續發(fā)展和生态文明建設的重要内容。我國(guó)水資源時(shí)空分布不均，人均水資源量較低，供需矛盾突出，加之受經(jīng)濟結構、發(fā)展階段和全球氣候變化影響，嚴重制約著(zhe)經(jīng)濟社會(huì)可持續發(fā)展。城鎮節水是解決水資源供需矛盾、提升水環境承載能(néng)力、應對(duì)城市水安全問題的重要舉措。深入推進(jìn)城鎮節水工作，有利于提高用水效率和效益，優化發(fā)展環境，以高效的水資源利用培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點。

　　習近平總書記提出，要“深入開(kāi)展節水型城市建設，使節約用水成(chéng)爲每個單位、每個家庭、每個人的自覺行動”。李克強總理在2015年中央經(jīng)濟工作會(huì)議上明确要加快推進(jìn)城市節水綜合改造試點示範工作。《國(guó)民經(jīng)濟和社會(huì)發(fā)展第十三個五年規劃綱要》提出要加快城鎮節水改造，《中共中央 國(guó)務院關于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》(以下簡稱《若幹意見》)、《國(guó)務院關于進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮化發(fā)展的意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕8号)以及《國(guó)務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕17号，簡稱“水十條”)均明确了加強城鎮節水的工作任務，全面(miàn)建設節水型城市。2016年來，發(fā)改委會(huì)同各部委聯合印發(fā)了《全名節水計劃》(發(fā)改環資〔2016〕2259号)《關于推行合同節水管理 促進(jìn)節水服務産業發(fā)展的意見》均強調了城鎮節水工作的重要性，必須盡快開(kāi)展相應節水工作。

　　爲落實黨中央、國(guó)務院有關決策部署，住房城鄉建設部與國(guó)家發(fā)展改革委聯合制定《指南》，用于指導各地深入開(kāi)展城鎮節水工作，迅速提高城市節約用水的總體水平，大力推進(jìn)循環經(jīng)濟，建立資源節約型、環境友好(hǎo)型社會(huì)，爲城鎮節水改造實施、節水制度建設與落實提供參考。

　　三、《指南》對(duì)規劃引領統籌推進(jìn)城鎮節水工作是怎樣(yàng)規定的?

　　劉佳福：城鎮節水工作涉及供水、排水、污水處理及再生利用、雨水收集利用(海綿城市建設)等方方面(miàn)面(miàn)，《指南》中明确強調要堅持規劃引領，要在城市總體規劃、控制性詳細規劃以及相關專項規劃中加強對(duì)節水工作的統籌。

　　(一)規劃引領，強調城市規劃引領和政府統籌

　　《指南》從多個方面(miàn)明确了這(zhè)一要求。一是明确了城市總體規劃的編制原則。要堅持政府統籌、科學(xué)規劃、因地制宜、節水高效、建管并重的原則，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定産的原則，統籌給水、節水、排水、污水處理與再生利用，統籌協調水安全、水生态和水環境，在保護水源和城市水系的基礎上，按照有利于水循環、循序利用的原則，合理規劃布局市政公用設施。二是提出了編制節水專項規劃的要求，并強調了相關規劃的銜接。要根據城市總體規劃和控制性詳細規劃編制并有效實施城市節水專項規劃，并與城鎮供水、排水與污水處理、綠地、水系等規劃相銜接。三是《指南》提出要通過(guò)城鎮、公共機構和建成(chéng)區工業企業等不同尺度、不同層面(miàn)的水循環利用系統建設，推進(jìn)優水優用、循環利用和梯級利用，提高水的循環利用效率，這(zhè)也需要城市總體規劃的統籌。四是強調了政府統籌管理的作用。《指南》強調，城鎮人民政府要加強組織領導，統籌規劃和部署，健全保障措施，确保城鎮節水改造工作順利開(kāi)展。

　　(二)建管并重，城市節水專項規劃引領城鎮節水改造實施

　　城市節水專項規劃需要明确城市節水相關的基礎設施建設和改造的内容。節水相關的基礎設施包括供水、污水處理及再生利用設施、雨水收集處理設施等城市“骨架”的重要組成(chéng)部分，還(hái)包括建築内部的水管、用水器具等“毛細血管”，兩(liǎng)部分都(dōu)是提高水利用效率的重要載體和依托。一方面(miàn)，要通過(guò)城市節水專項規劃統籌推進(jìn)設施的建設和改造，另一方面(miàn)，要加強供水、用水的管理，嚴格控制使用過(guò)程的漏損。

　　四、《指南》對(duì)創新城鎮節水制度有什麼(me)要求?

　　劉志琪：健全城鎮節水機制是《指南》的主要内容之一。多年來，城鎮節水工作已經(jīng)建立起(qǐ)較爲完備的節水制度，爲城鎮節水工作順利開(kāi)展提供了堅實的制度保障各城鎮結合各自實際制定并實施節水“三同時(shí)”管理制度、計劃用水與定額管理及累進(jìn)加價制度、居民用水階梯水價制度等等，對(duì)有力了推進(jìn)城鎮節水。節水“三同時(shí)”管理制度，推動了節水設施和主體工程建設的同步落實，避免了節水設施的緩建、漏建和重複建設;計劃用水與定額管理及累進(jìn)加價制度，有效解決了非居民用水想用多少就(jiù)用多少的問題，超額用水就(jiù)要繳納超定額累進(jìn)加價費，保證了城鎮用水總量的基本穩定;居民用水階梯水價制度，對(duì)居民家庭積極使用節水器具、循環用水、減少浪費起(qǐ)到了較好(hǎo)的促進(jìn)作用。

　　2015年國(guó)務院下發(fā)了《關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕17号)，對(duì)城市節水工作提出了更高要求，《中共中央 國(guó)務院關于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》對(duì)明确了城市規劃建設管理的新要求，城鎮節水工作也需要進(jìn)一步創新。《指南》明确了新形勢下創新和落實城鎮節水工作制度的要求，包括水效領跑者引領行動、節水産品認證管理制度、水效标識管理制度和合同節水管理等。

　　一是落實水效領跑者引領行動。《指南》明确落實《水效領跑者引領行動實施方案》，結合節水型城市、節水型居民小區、節水型公共建築、節水型企業等創建工作，實施水效領跑者引領行動，選入“領跑者”的城市、小區、公建、企業等，都(dōu)是相應水領域的節水領頭羊，代表了相應領域的前10%左右的水平。

　　二是建立節水産品認證和水效标識管理制度。過(guò)去市場上缺少認證有标識的節水産品，老百姓在購買諸如水嘴、便器、便器沖洗閥、淋浴器、洗衣機、洗碗機等用水産品時(shí)，不容易知道(dào)哪些是用水少的節水産品，會(huì)造成(chéng)購買盲區。建立這(zhè)兩(liǎng)項制度，通過(guò)認證程序，發(fā)現并推廣國(guó)家級節水産品産品，鼓勵地方積極培育節水産品認證機構，讓老百姓可以更爲直觀的進(jìn)行選購，推動節水标識産品大衆化、市場化。

　　三是合同節水管理制度。合同節水管理借鑒了合同能(néng)源管理的實踐經(jīng)驗，是一種(zhǒng)符合市場經(jīng)濟規律運作的新型節水管理模式，是在政府和用水單位之間引入了第三方節水服務機構，通過(guò)與用水戶簽訂節水管理服務合同，進(jìn)行節水投入，節水服務機構以節水效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，一般可利用節水量和水價差等利潤空間實施合同節水管理。目前合同節水管理還(hái)處于前期政策引領、投資人探索的市場培育階段。随著(zhe)《指南》發(fā)布和實踐探索，合同節水管理模式運用將(jiāng)會(huì)得到良好(hǎo)的發(fā)展。

　　五、實踐中城鎮節水改造如何推進(jìn)實施?

　　林國(guó)峰：爲确保城鎮節水改造工作順利開(kāi)展，城鎮人民政府在組織落實方面(miàn)，需做好(hǎo)以下工作：一是明确目标、加強組織領導。要結合城鎮實際，聯合各相關部門，共同制定《城鎮節水工作方案》，并進(jìn)行細化分解、落實到人、限期完成(chéng)，并針對(duì)專項、重點、難點進(jìn)行督查。二是全民參與、形成(chéng)節水合力。充分利用新網絡媒體以及電視、報紙、廣播、網絡等傳統媒體，廣泛宣傳動員，全民參與。三是創新機制、完善保障制度，重點是投融資渠道(dào)和各種(zhǒng)制度建設。

　　同時(shí)，在改造過(guò)程中，根據《指南》，各地方政府在城鎮宏觀層面(miàn)的節水改造應著(zhe)重抓好(hǎo)以下工作：一是廣泛開(kāi)展城鎮公共供水管網漏損控制工程的建設與改造工作。主要包括：(1)改造老舊供水管網：對(duì)使用年限超過(guò)50年的供水管網、材質落後(hòu)和受損失修的管網實施更新改造。同時(shí)，排查和修複漏損供水管網。(2)建設管網獨立分區計量管理(DMA)體系：開(kāi)展管網普查，建立公共供水管網信息系統，開(kāi)展管網分區局部改造、泵站改造、分區閥門及計量設備安裝等工程建設，調試形成(chéng)管網獨立分區計量管理系統。二是因地制宜地開(kāi)展污水再生利用、雨水利用、海水利用、礦井水及苦鹹水利用等開(kāi)源工程建設。特别是缺水及水污染嚴重地區，要結合城鎮産業結構布局、黑臭水體整治及水生态修複工作的需要，合理規劃布局和建設污水再生利用設施，并加快建設與改造。三是以再生水梯級循環利用系統爲核心，構建城鎮健康水循環系統。各城鎮應因地制宜，科學(xué)合理确定城市健康水循環系統建設方案和長(cháng)效保持技術路線，融合人工措施與生态措施，有計劃、有步驟地系統推行水的循環利用和梯級利用。

　　六、城鎮供水管網漏損如何控制?

　　沈建新：《指南》明确提出將(jiāng)供水漏損控制工程作爲城鎮節水改造的重點内容，明确了三方面(miàn)要求。

　　一是改造老舊供水管網。這(zhè)就(jiù)要求供水企業定期對(duì)供水管道(dào)進(jìn)行“體檢”，全面(miàn)排查管道(dào)安全隐患，努力做到早預防、早發(fā)現、早處置，并將(jiāng)一些“老齡化”的供水管道(dào)進(jìn)行報廢重建，分期實施，有效減少或杜絕黃水、洩漏、爆管等不良事(shì)件發(fā)生。

　　二是鼓勵開(kāi)展管網獨立分區計量管理(DMA)。通俗的講，供水企業需要通過(guò)普查摸清“家底”，對(duì)地下的所有管道(dào)資産實現“一張圖”管理，能(néng)夠随時(shí)随地可以上網查詢管道(dào)信息，方便共享使用。同時(shí)，對(duì)供水管道(dào)及水量分布采取“一張網”監控，能(néng)夠每時(shí)每刻知曉管道(dào)運行狀态，科學(xué)評價供水管道(dào)各種(zhǒng)“健康指标”，對(duì)一些管道(dào)漏水、爆管等現象能(néng)夠自動報警、準确定位、及時(shí)處置。

　　三是居民小區漏損控制。目前不少城市投入大量資金對(duì)市政老舊公共供水管網實施更新改造，卻忽視了居民小區内部、建築紅線以内的管網改造。這(zhè)就(jiù)要求供水企業需要重視居民小區民生計量問題，努力打造“一杆稱”工程，确保公平、公正計量，讓用戶明明白白消費。同時(shí)，強化小區内部管網網格化分割，理清“家譜”關系，構建總、分表系統，有效減少或杜絕供水管道(dào)“跑、冒、滴、漏”現象，節約水資源。

　　韓偉：近年來，不少供水企業在降低漏損方面(miàn)做了積極的努力，但主要是企業自發(fā)的，主要措施在管理上下功夫，投入少，效果可持續，但見效比較慢，降低漏損的幅度也是有限的。《城鎮節水工作指南》從國(guó)家層面(miàn)的導向(xiàng)和努力，把工程放在很高的位置，提出總體目标和要求，明确提出(1)更換老舊管道(dào)、(2)推廣區域計量、(3)強化小區漏損控制等措施。措施與目标是相對(duì)應的，有這(zhè)樣(yàng)的導向(xiàng)，而非完全出于企業自發(fā)，就(jiù)更便于企業安排項目和資金，相信企業會(huì)積極響應。

　　七、如何抓好(hǎo)城鎮生活節水改造及建築節水?

　　張雅君：城鎮生活節水改造的出發(fā)點是在保證居民正常工作生活的基礎上，避免浪費和提高水的利用效率，其中用水量較大的公共機構、公共建築、公共區域(公園廁所等)是改造重點，此外值得強調的是，生活節水要嚴格執行相關标準規範的對(duì)水質要求，确保供水和使用安全。根據《指南》，城鎮生活節水改造及建築節水應著(zhe)重抓好(hǎo)以下幾方面(miàn)的工作：

　　一是抓好(hǎo)居民小區和公共機構的漏損控制改造。具體做法上，首先應結合二次供水設施改造，同步實施漏損管網改造;其次，根據水平衡測試或水量平衡分析的需求，健全總表和分表的匹配與分析機制，實施增設二級或三級水表的改造。第三，定期測試和檢漏，嚴控使用環節漏損。對(duì)于居住小區，鼓勵探索并建立DMA管理模式。二是做好(hǎo)節水器具的普及推廣工作。對(duì)現有公共建築内用水器具調查摸底，制定換裝節水器具的計劃并實施。鼓勵老舊居民小區自主改造。新改擴建項目，嚴格按照節水“三同時(shí)”要求，确保用水器具全部使用節水器具。三是結合海綿城市建設，因地制宜地實施建築或小區雨水利用工程建設。特别是生态淨化或儲存設施的建設或改造工作。值得注意的是，對(duì)于多年平均降雨量低于600 毫米的地區，不宜建設雨水直接回收利用工程。四是開(kāi)展公共建築或居住小區的中水利用工程或設施建設。單體建築面(miàn)積超過(guò)一定規模的新建公共建築，具有一定規模的新建住房，應當安裝中水設施，老舊住房逐步實施中水利用改造。鼓勵居民家庭内部實行排水灰黑分離的一體化戶内中水設施，推廣中水潔廁。五是礦井水等資源利用。在資源型缺水、且有礦井水及苦鹹水資源的城鎮，可開(kāi)展礦井水直接用于生活的利用設施建設，主要包括取水設施、輸配水設施、處理設施建設等。六是循環用水。對(duì)含有空調冷卻循環水、水景補水、遊泳池水循環、集中生活熱水循環、鍋爐用水循環等系統的建築或小區，開(kāi)展水質水量平衡分析，因地制宜地開(kāi)展循序利用工程建設和改造。

　　八、如何構建城市健康循環及再生水梯級循環利用系統?

　　胡洪營：《指南》提出，要通過(guò)城鎮、公共機構和建成(chéng)區工業企業等不同尺度、不同層面(miàn)的水循環利用系統建設，推進(jìn)優水優用、循環利用和梯級利用，提高水的循環利用效率，最大限度地減少城市取水量和外排水量，促進(jìn)節水減污、城市水環境保護和水生态修複。

　　在城鎮水循環系統構建方面(miàn)。一是要樹立科學(xué)、可持續的發(fā)展理念。積極推行水的循環利用和梯級利用，將(jiāng)污水和雨水視爲城市新水源，構建“城市用水—排水—再生處理—水系水生态補給—城市用水”閉式水循環系統，實現再生水的多元利用、梯級利用和安全利用，促進(jìn)城市新型供排水體系建設、水系和水生态修複體系建設。二是要明确核心要求，建設再生水梯級利用系統。將(jiāng)通過(guò)工程措施處理達到國(guó)家規定的标準要求後(hòu)的再生水，排入人工濕地、河湖塘和城市景觀水體等人工強化調控的水生态系統，一方面(miàn)，作爲生态補水，有利于推動黑臭水體治理，提升水環境質量;另一方面(miàn)，經(jīng)過(guò)自然儲存和淨化後(hòu)再循環利用于工業、園林綠化、市政和生活雜用等，實現生态用水和工業、生活等用水的梯級利用和安全利用。(摘自“住建部”網站)